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他山之石--从9.11看美国危机管理2
阅读数:4712     2010-01-23

  美国对战争冲突的认识还停留在国家之间的常规形式,原有的国防安全战略也仅限于全球性导弹系统,坚持两个战争战略以及以欧洲为战略重点。整个体系对非传统威胁不甚关注,预警体系也是针对来自境外的袭击,于是在本次国内非常规的恐怖袭击中不能发挥应有的作用。原有防御战略的片面性,使得美国原有的危机管理体系在危机处理的初期阶段反应不够及时有效(美国国内的媒体报道目前也认为这次应对的失误主要是美国情报机构的监管无力以及FBI 和CIA 之间的协作不当,美国总统布什也于2002 年6 月4 日在美国参众两院为调查“9.11”。

  预警失职行为召开的首次听证会前指出“中央情报局和联邦调查局‘9.1l’事件发生前确实没能很好地合作”),但是在其后的处理中,救援的开展、各部门的协作还是体现出美国危机管理体系原有的完备性,在很短的时间内实现对现场局势的勘察与控制,并采取相关的配套措施如交通管制、股市停盘,政府各级官员的各阶段的适时公开反应,在财政上、军事上的应对措施迅速到位,这些使得灾难地区很快恢复社会秩序稳定。

  我们只需简要回顾一下当时美国总统布什的一系列反应行为就可以感受到美国的危机管理系统的成熟。当时采取的措施可分成几个方面进行考量,一来为了维持国家体制正常运作,美国具有规范的总统权力的继承顺序:(1)总统(2)副总统(3)众议院院长(4)国防部长。如1963 年肯尼迪总统于达拉斯遇刺身亡,副总统约翰逊迅速宣誓接任总统。1973 年斯皮罗·T·格纽副总统因贪污下台,由众议院共和党领袖杰拉尔德·福特继任;后1974 年尼克松因水门案下台,又由福特继任。在行动上确保总统、副总统不同时远离华府,如“9.11”当天布什总统在佛罗里达州萨拉索塔的艾玛布克小学为当地学童朗诵文章,当攻击情况发生时由副总统切尼坐镇指挥危机处理事宜。二来,在“9.11”当天布什政府发布几项紧急命令,以降低可能发生的冲击:

  (1)关闭整个联邦政府;(2)关闭国内机场,飞往美国的外国飞机,改降落加拿大机场;(3)证券市场无限期休市;(4)关闭墨西哥边界。在第一架喷气客机撞上纽约世界贸易中心时,美国就立即启动联邦应急计划(Federal Response Plan,文中简称为FRP),协调28 个联邦机构以及美国红十字会的行动,协助地方与州政府应对国家紧急灾难FRP 启动后,布什总统命令发放联邦用于灾难的资源和物资,包括联邦人事的使用\设施、生命救助系统,发放食品、水、医疗和其

  他重要物资,明确交运急救物资至灾区的程序的责任分配。除此之外,布什政府还注意社会信心的恢复和舆论的正确引导,在第一时间发表声明,阐明立场。与此同时,美国国内媒体的报道都非常理智,大多数媒体报道都是正面的,没有任何煽动民众情绪的非理性倾向。在事件发生后的三四天内,电视节目里就出现了主持人和专家同14~18 岁青少年的座谈,其主旨是告诉青少年袭击美国的不是阿拉伯人,不是穆斯林、也不是某一个国家,而是恐怖主义者,美国人不应对前者产生仇恨。儿童的父母也都尽力不让自己的子女观看世界贸易中心遭恐怖主义者驾驶的飞机撞击的电视镜头,担心他们难以理解家长对复杂原因的解释,或对他们的心理产生不良影响。国家公共广播电台的访谈节目中每天都有听众要求人们一定要区分恐怖主义者和美国的少数族群,认识到后者同样是美国人,同样是受害者。应该说,“9.11”事件的发生有着深刻的历史和外交背景,如果单单就其危机管理水平而言,美国的危机管理体系是比较完善的,特别是基于国家之间比较的角度看。在美国,日常的危机管理体系是构筑在整体治理能力的基础上,通过法制化的手段,将完备的危机应对计划、高效的核心协调机构、全面的危机应对网络和成熟的社会应对能力有机地融合到一起。完备的危机应对计划

  在应对危机的时候,最重要的是未雨绸缪,凡事“预则立,不预则废”。危机中的处理事务涉及的部门从安全、环境到军事、能源,几乎影响到所有的政府部门,因此,应对时的协同运作显得至关重要。在“9.11”事件发生后,美国联邦政府各个部门都迅捷有序地采取着不同的应对措施,相互交织却又有机协同,说明美国的危机管理体系的成熟不仅是在于几个关键部门的设置,更为重要的是从政府的立法角度对相关事务形成制度性的设计。美国政府对此制定了纲目并举的操作计划,既有总体上的联邦应急计划,也有具体针对特殊性质危机的应对国内恐怖主义的运作纲要(Inter-agency Domestic Terrorism Concept Of Operations Plan,文中简称CONPLAN)。

  1.作为基本法的联邦应急计划(FRP)

  联邦应急计划(FRP)最早发布于1992 年,并在1999 年4 月进行新的修订,实质是对于罗伯·特斯坦福减灾和危机处理法案(The Robert T . Stafford Disaster Relief And EmergencyAssistance Act)的具体执行。设置联邦应急计划的目的是为了协助各州政府、地方政府去应对已超出其有效处理能力的大灾难和突发事件,有效地实现救护生命、保护公众健康、安全和财产以及社区的重建等目标。该计划适用于任何重大的自然灾害、技术性灾害和紧急事件,如地震、风暴、洪水、火山爆发、辐射与有害物质泄漏等。如果灾害或紧急状态影响到国家安全时,将通过国家安全当局采取适当的措施。

  FRP 具体阐述了危机应对中的政策、计划设计的前提、运作纲要、应对和恢复行动,以及27 个联邦政府部门——农业部(USDA)、商业部(DOC)、国防部(DOD)、教育部(DOEd)、能源部(DOE)、卫生与福利部(HHS)、住房及城市发展部(HUD)、内务部(D01)、司法部(DOJ)、劳工部(DOL)、州管部(DOS)、交通部(DOT)、财政部(TREAS)、退伍军人事务部(VA)、国际发展署(AID)、红十字会(ARC)、环保署(EPA)、联邦协调中心(FCC)、联邦紧急事务管理署(FEMA)、综合管理服务部(GSA)、航天航空局(NASA)、国家通讯系统(NCS)、核武器监管委员会(NRC)、人事管理办公室(OPM)、小企业管理局(SBA)、田纳西流域管理局(TVA)和邮政局(USPS)——及机构各自的职责,总体上就是在总统宣布面对大的灾难或突发事件后整个联邦政府运作的执行纲要,去协同各部门实现高效、及时、连续的危机应对。作为联邦27 个部门及机构共同签署的具有法律约束的政府文件,FRP 具体分成基础计划以及一系列的附件。这些附件包括:突发事件状态下的支持性职能说明附件(Emergency SupportFunction Annexes)、恢复性职能说明附件(Recovery Function Annex)、相关支持附件(SupportAnnexes)、特殊事件附件(1ncidentAnnexes)(参见图1)。应急计划规定总的危机应对策略和则为:联邦政府在后果管理中的作用就是帮助地方政府准备、计划、处理各项事故以及更好的恢复;FEMA 支持包括管理监控、物流、通信和协调支持;FEMA 将提供各种快速反应措施,让联邦政府的资源和应急信息官员能够迅速到位;在灾害发生后FEMA 可以使用联邦响应计划动员政府的26 个部门和美国红十字会。

  1999FRP 实际上涉及了以下几个核心的问题:

  第一,FRP 什么时候可以启动?

  在总统宣布的进入的大灾难和突发事件状态下,急需联邦支持,方可启动此联邦应急计划。其中例外的是,联邦危机管理机构——联邦紧急事务管理署(FEMA)有权在总统宣布之前调用一定的前期应对物资和人员去潜在受威胁的地区。如果存在对人员和财产的威胁事件,FEMA 也可要求国防部提供军事上的支持。在进入紧急状态下,总统有权调用任何一个联邦机构去协助州及地方政府应对危机,这一权力也将授予给FEMA 负责人\FEMA 的地区分支机构负责人以及联邦联合办公室负责人。当然,各个相应的部门也拥有独立宣布进人相应局部紧急状态的职权,例如农业部宣布的大面积减产。

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