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他山之石--从9.11看美国危机管理3
阅读数:4145     2010-01-23

  第一,FRP 的运作中哪些联邦资源可以调用了一些特殊的专业队伍,诸如:损害的评估、突发状态下的公共沟通、医疗救护、城市搜寻和救援、紧急电力恢复、社区关系维护等;一些支持性的应急设备,诸如:移动厨房、水净化设备、移动卫生间、帐篷等;设立一些应急机构,诸如:灾害现场办公室、动员中心、灾后重建中心等。

  第二,FRP 的运作中可以得到什么样的联邦政府支持?

  总体而言,危机事件发生后,联邦政府所提供的支持主要包括实时的减灾措施和突发事件处理所需的支持两大类。

  ①、实时的减灾措施。

最初的应对物资,诸如:包括食物、水、临时发动机等;突发事件处理,诸如:清理废墟、打开紧急通道、提供住所饮食等。

  ②为尽快恢复正常状态并减少未来损失的措施。

  提供贷款和财政支持以便修复或重建受损房屋和个人财产;提供拨款,配合长期的结构性或非结构性的减灾措施以修复、重建道路和公共建筑物;提供技术上支持,以识别和利用减灾机会来降低未来损失;提供其他相关服务,包括危机咨询服务、减税、法律服务、就业等。

  对于以上提及的各种支持措施的采用,FRP 的附属文件中都作出了详细的规定,决策者希望形成责权明晰的部门间协调机制,对于可能存在寻租※的决策机会也都给出相应的约束机制,例如对于使用应急资金或捐款采购相关设备FRP 中都有着详尽的规定,由FEMA 提供统一的类似政府采购的操作方式并加以监督。

  第三,危机应对中的基本原则。

  在基本计划里,对于如何应对此项计划针对的危机,相应的职权授予都作了详尽的规定,其中我们可以发现几项值得关注的基本原则。例如,对于危机的救援,是以州政府、地方政府为主,并以此为前提在联邦政府的协调下综合私人部门、志愿者组织、国际资源等一切力量形成一个统一的国家灾难/危机应对网络(参见图2);在危机处理中,首要的目标是救援、保护人。

  注:经济学里所谓“寻租”,就是“用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润”(缨勒语)。在市场经济条件下,常见的寻租活动有:

  (1)政府价格管制所产生的寻租;

  (2)政府的特许权所产生的寻租;

  (3)政府的关税和进口配额所产生的寻租;

  (4)政府定货所产生的寻租。寻租活动的主要形式是权钱交易,即经济主体为谋取不正当利益而对政府官员进行贿赂拉拢,使其做出有利于自己的公共政策。

  第五、危机应对中的机构设置以及协同机制。FRP 之所以重要,在于它不仅明确了FEMA 作为危机管理中的首要协调管理部门,设立各种具体协同机构及方式,而且将联邦政府机构的资源具体划分为12 个不同的应急支持功能,从交通、通讯、公共设施及工程、消防、信息与规划、公众救护、物资支持、健康和医疗服务、城市搜寻和救援、危险物资、食品、能源等12 细项进行划分,对应每一个功能都指定了一个主要负责机构及若干辅助机构,制订了各机构的具体责任范围和响应步骤(参见表1)。响应计划由联邦政府的26个有关机构(包括所有的14 个部)以及美国红十字会参加,由各机构的负责人联名签署。

   FRP 的实施程序是:一旦发生灾害,地方政府首先作出响应,进行自救;能力不足时请求州政府支援,州政府调动州内资源提供援助;当州政府的能力也不够时,州长可请求总统宣布重大灾害或紧急状态,以获联邦援助;总统依据《斯塔福特法》宣布重大灾害或紧急状态,并指定联邦协调官;联邦协调官与州协调官联合成立灾害现场办公室,在应急响应小组的协助下,实施应急支持功能,调动和提供联邦救灾资源;协调官协调不了的问题交由国家应急支持小组和国家灾难性灾害响应小组决定。应急行动所需的费用一般是由各部门或机构从各自的财政中

  支出,事后再通过联邦应急管理署实报实销。在特殊情况下,FEMA 可先行拨款,最后由联邦应急管理署通过白宫预算办公室向国会申请追加预算。

  例如前文提到的美国“9.11”恐怖袭击事件中联邦应急计划FRP 的启动,值得注意的是,FRP 主要针对的是危机已经发生后的行动机制,然而对于一些特殊的人为危机,例如类似“9,11”事件恐怖分子的袭击,如何识别危机的先兆,就需要联邦调查局(FBI)和中央情报局(CIA)等部门的运作支持,对此,美国政府于2001 年1 月发布了应对国内恐怖主义的部门间运作纲要(CONPLAN)。

  2、针对恐怖主义的CONPLAN

  CONPLAN 是为了贯彻执行克林顿总统先后签发的关于美国反恐怖政策的39 号和62 号总统令(PDD 一39 and PDD 一62,Presidential Decision Directive,简称为PDD),给联邦、州及各地方政府提供一个如何应对在美国国内发生的恐怖事件及潜在的可能威胁的全面指导,尤其是针对涉及大规模杀伤武器(Weapons of Mass Destruction,简称为WMD)的事件。1995 年俄克拉荷马州联邦大楼和1993 年世贸大楼遭受攻击,以及众所周知的东京地铁的沙林毒气事件和“9,11"事件,都使得美国国会更加重视恐怖分子使用大规模毁灭性武器对美国的攻击。美国政府的最开始的反应就是制定法律,即纳恩·卢格尔(Nunn-Luger)法及其后的相关法律,并在国内各个城市设立专项资金以训练各机构人员并提供相关的物质支持,这些支持包括:消防队、应急事故处理机构\警察、应急医疗中心(EMS,Emergency Medical Service)、医院等。在CONPLAN 这份文件中,我们可以看出美国的危机管理体系实质上分为协同运作的两类——危机事件的前期管理和事后的管理。

  危机事件的前期管理

  危机事件的前期管理主要体现的是法律执行功能,主要是对于预测、解决威胁或恐怖事件所需的资源的使用加以明确的规定。在恐怖事件中,危机事件的前期管理包括诸如情报、监视、战略运作、协调、辩论、调查等传统的法律执行目标,也包括诸如搜索、实施安全程序、调转和配置以及有限的去污等技术支持目标。当然,除去传统的法律执行目标,危机事件的前期管理的内容还包括确保公共健康和安全。美国法律把避免和应对恐怖主义行为的权限授予联邦政府,根据事态的发展,联邦危机应对管理可以得到技术中心和立即采取行动的事后管理部门的支持。危机事件的前期管理,例如面对来自恐怖主义的危机,由联邦调查局(FBI)作为牵头机构(LFA—Lead Federal Agency),指导各级联邦机构去分析各类威胁的实质,并加以监管,为实现有效的危机及事后管理提供恰当的咨询和技术资源支持。事后的管理事后管理主要体现为紧急事务管理功能,主要是保护公共健康和安全、恢复重要的政府服务、为受恐怖事件破坏的政府、工商界和个人提供紧急支持。在现实的或是潜在的恐怖事件中,事后的管理主要由联邦紧急事务管理署(FEMA)来运作,它将动用联邦应急计划(FRP)中的所有组织结构和资源。FEMA 的事后管理活动包括别的联邦运作计划中所规定的,诸如如何构建预测模型、建议采取哪些保护措施以及如何实施大规模去污净化行动等这些支持目标。美国法律把应对恐怖主义的事后管理权限交由州和地方政府行使,联邦政府提供必要的支持。总体上来说,CONPAN 涉及的部门不像FRP 那么的全面,主要涉及联邦调查局(FBI)、联邦紧急事务管理署(FEMA)、国防部(DOD)、能源部(DOE)、环保署(EPA)、卫生与福利部(DHHS)。在危机管理系统中各机构和部门的职能分工大致如图(整体的机构协作参见图5—3)。总统在议会的授权后具有军事和经济上的决策权。国家安全委员会负责总体的局势分析和部门协调。联邦调查局(FBI)作为牵头机构,在司法部(DOJ)的授权下,将指派联邦现场指挥(OSC,Federal on-Scene Commander),确保各级联邦机构统一协作,直到司法部长将相应的职权交接到负责事后管理的牵头机构FEMA。交接完成后,FEMA 作为事后管理的负责机构,这期间主要提供相关支持,并指派适当的官员参与联合运作

 

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